民国二年（1913）9月，张謇出任袁政权的农林、工商两部总长，《实业政见宣言书》是他刚就任时提出的施政方针文件，那时张謇对袁政权下发展实业是抱着一定幻想的。
由于张謇长期直接从事实业活动，因此，对中国当时的经济问题，实施各种经济措施的弊端比一般人看得更为清楚。张謇办实业的年代正是中国处于内忧外患的年代，中国的新式工业，从洋务运动开始产生起，到甲午中日战争前，已有二、三十年的历史。尽管新式工业的势力还十分微弱，但毕竟对开通社会风气起了一定的促进作用。甲午战争后，民族危机的刺激，更促进了社会风气的转变。帝国主义侵略势力的更加深入使弱小的民族工业遭受到致命的威胁。为此，张謇认为：“自今而后，经济潮流，横溢大地，中外合资营业之事，必日益增多，我无法律为之防，其危险将视无可得资的为尤甚。”张謇表示，他出任农林、工商总长的第一个计划就是“立法”，即立“公司法、破产法、运输保险等规刚。”他希望袁政权尽快通过这些法规，并付诸实施。（图/穿西服的张謇、《实业政见宣言书》）
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